检察机关环境民事公益诉讼诉前磋商机制的构建

生青杰

(河南城建学院 法学院，河南 平顶山 467000)

《中华人民共和国环境保护法》第58条、《中华人民共和国民事诉讼法》第55条以及最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》正式确立了环境民事公益诉讼制度。对污染环境等损害社会公共利益的行为，应当先由法律规定的机关和有关组织向法院提起诉讼，在前述单位没有起诉的情况下，检察机关才可以提起环境民事公益诉讼。诉前程序作为检察机关参与民事公益诉讼的必经程序，不管是适格的法律规定机关或有关社会组织提起公益诉讼，还是由检察机关提起公益诉讼，所有案件无疑都最终走上诉讼这一纠纷解决道路。在某种意义上，诉前程序只是走过场，并没有化解纠纷的功能，这与民事公益诉讼诉前程序设置的初衷是相悖的。与行政公益诉讼相比，它的适用效果要差得多，因为行政公益诉讼中绝大部分都能通过诉前程序获得实质上的解决。

《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第 23 条规定，民事公益诉讼案件可以和解，也可以调解，但是限制在“人民检察院与被告”之间，从“被告”一词进行文义解释可以看出，在公益诉讼活动过程中适用和解或调解，而不是在诉前程序中适用和解或调解。因此，检察机关解决环境民事公益诉讼的唯一方式就是提起诉讼，并没有设置诉前化解纠纷程序，方式较为单一，本文认为应引入诉前磋商前置程序。

磋商机制广泛适用于国与国之间，作为国际争端预防和解决的重要方式受到广泛的重视。

根据WTO《关于争端解决及程序的谅解》 及其附件，磋商在WTO中是作为争端解决机制而设计的，磋商是WTO项下所有争端解决的必经前置程序，而且磋商机制在争端解决机制中占有非常重要的地位，“据统计，GATT时，80%以上的争议通过磋商解决，而在WTO时期，截至2013年12月31日，约占49% 争议通过磋商解决”[1]。

在国内，磋商制度最早见于中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》中规定的生态环境损害赔偿磋商机制。赔偿权利人根据生态环境损害鉴定评估报告，主动和赔偿义务人开展磋商，但是磋商并不是诉讼的前置程序，赔偿权利人可以不经磋商直接提起诉讼。2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称为《改革方案》)对磋商制度进行了进一步细化和完善，删除了“赔偿权利人可以直接提起诉讼”的规定，排除了赔偿权利人的选择性，使磋商成为生态环境损害赔偿诉讼的法定前置程序，那就意味着未经磋商不得向法院直接提起诉讼；
同时，又进一步明确经磋商达成的赔偿协议，依法向法院申请司法确认的，经司法确认的赔偿协议具有强制执行的效力。2019年6月，最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》。由此，磋商制度成为生态环境损害赔偿制度的重要组成部分。

生态环境损害赔偿磋商不同于现有法律术语中的和解或调解，而是和解与调解交叉融合的新概念。它一方面要求双方当事人平等协商，有点类似“和解”，但不像“和解”可以自由处分权利；
另一方面由于涉及环境公共利益，又要求公众参与，也不排除第三方居中调停，有点类似“调解”，但又不同于人民调解、行政调解等。由于磋商属于诉前程序，因此磋商大致等同于诉前的“和解”+“调解”[2]。《行政诉讼法》第25条规定，检察机关在提起行政公益诉讼前必须先经过检察建议诉前程序，多数的争议都通过诉前的检察建议程序解决。

(一)多元化解环境纠纷

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要完善调解、仲裁、行政裁决、复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制；
《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》进一步对多元纠纷化解机制进行了顶层设计；
《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》对该机制进行了细化。***总书记在2019年中央政法工作会议上的讲话明确提出，要“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。这就是把诉讼作为纠纷解决的最后手段，构建一个纠纷多元化解机制。

对于民事公益诉讼纠纷，检察机关也不能简单地诉诸法院，而是诉诸法院前寻求更高效、便捷的解决方式，以减少司法资源的浪费。磋商机制有利于高效解决民事公益诉讼纠纷[3]。

(二)突出高效保护公共利益

诉讼是社会公平正义的最后一道防线，诉讼程序的设置体现了繁复和细密的特点；
让公众在每个案件中感受到公平正义是法院的重要使命，法院审理的大多数案件都属于私益诉讼纠纷，因此，法院在审理案件时把公平作为首要考虑的价值。公益诉讼案件保护的是公共利益，而非私人利益，大多公共利益保护具有紧迫性，而我国没有独立的公益诉讼程序，但是磋商程序具有较强的效率价值，可以发挥检察机关的主动性，具有更大的灵活性，通过磋商解决环境公益纠纷，有利于高效保护公共利益。

(三)节约司法资源，提高案件办理质效

2022年《政府工作报告》提出，“政府继续过紧日子，中央部门财政拨款‘三公’经费连年压减，从2019年的81.07亿元减少到2021年的51.87亿元，累计下降了36%”[4]。

近年来， 民事公益诉讼的实践证明， 提起诉讼后，基于民事诉讼程序自身精细化的特点，审理的周期长，诉讼成本居高不下。提起公益诉讼作为一种新型社会管理手段，实效并不显著[5]。而磋商机制可以降低诉讼成本，减少司法机关案多人少的矛盾，可以有效节约司法资源，提高办案效率。

(一)对生态环境损害赔偿磋商机制的考察与借鉴

1.生态环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼制度高度类似

虽然《改革方案》和《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》规定生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼是处于平行地位的独立诉讼制度， “但是分析本质就会发现，二者实际上具有相同的目的和功能，在适用范围、审判程序、诉讼目的、诉讼请求、权利诉求、诉讼标的、诉讼本质、诉讼前提、救济对象、理论基础和诉讼程序等诸多方面均具有本质上的同一性”[6]。

其主要差别表现在诉讼主体和前置程序上。在诉讼主体上，环境民事公益诉讼的诉讼主体是法律规定的机关、有关社会组织及检察机关，生态环境损害赔偿的诉讼主体是国务院授权省级、市地级政府(包括直辖市所辖的区县级政府)，可以看出诉讼主体上是有交叉的；
在前置程序上，环境民事公益诉讼没有磋商程序，而是直接提起民事诉讼，生态环境损害赔偿有前置的磋商程序[7]。

综述，环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼本质上是一致的，只在形式上有细微差异，因此，将磋商机制引入环境民事公益诉讼具有可行性。

2.生态环境损害赔偿磋商机制效果显著

生态环境损害赔偿磋商机制在解决生态环境损害赔偿纠纷中效果极其显著。生态环境部《关于印发生态环境损害赔偿磋商十大典型案例的通知》(环办法规函〔2020〕222号)指出，“截至2020年1月，各地共办理赔偿案件945件，已结案586件，其中以磋商方式结案占比超过三分之二”。同时，为总结提炼可供借鉴推广、行之有效的磋商经验做法，充分发挥磋商典型案例的示范引导作用，迄今为止，生态环境部公布了两批生态环境损害赔偿磋商十大典型案例，高度重视磋商机制的功用。

从地方法治实践看，2/3以上生态环境损害赔偿案件都是通过磋商而达成赔偿协议，这证明磋商在整个生态环境损害赔偿诉讼中具有极其重要的功能，有效避免了司法资源的浪费，磋商效率也相对较高[7]。

(二)公益诉讼磋商机制的探索与借鉴

《行政诉讼法》第25条并没有在行政公益诉前设置磋商机制。2019 年10月，最高人民检察院张军检察长在十三届全国人大常委会第十四次会议上，要求各级检察机关把与行政机关磋商作为提出检察建议的必经程序，不单纯追求办案数，更注重办理政府及其部门遇到阻力或者需要几家单位协同解决的难案[8]。

2019 年 12 月 9 日，最高人民检察院张雪樵副检察长在全国检察机关公益诉讼检察工作会议上的讲话中提出，要以效率为优先价值，完善行政公益诉讼的程序制度，增加立案后的磋商程序。

一些地方检察院积极探索行政公益磋商工作[3]，如上海市金山区人民检察院出台《关于检察行政公益诉讼磋商制度的规定(试行)》，浙江省金华市婺城区人民检察院与区农业农村局、市场监督管理局、自然资源和规划分局、生态环境分局联合出台《关于建立行政公益诉讼诉前磋商工作机制的实施办法》，辽宁省鞍山市千山区人民检察院制定《千山区人民检察院公益诉讼磋商程序工作办法 (暂行) 》。从检察机关行政公益诉讼磋商改革探索看，环境民事公益诉讼借鉴磋商机制更具有实施的可行性。

(三)域外考察

美国检察官在诉前程序中可以与侵权人就民事公益诉讼进行和解，就相关损失达成和解协议，从而节约司法资源。巴西检察机关为了提高保护公共利益的效率，通常是通过协商，与侵权人签订相关的合同，并在合同中明确赔偿措施、赔偿方案等；
如侵权人不能履行合同，则向法院起诉，既保证协议的顺利实施，又可以避免诉讼的发生，这样才能节省司法资源。当然，如果没有达成一致意见，检察院也可以提出公益诉讼[9]。

检察机关提起环境民事公益诉讼引入磋商机制具有重要价值，生态环境损害磋商制度和公益诉讼磋商制度改革探索具有借鉴意义。具体构建可以从以下几个方面入手。

(一)保障双方法律地位平等

磋商制度设计的重点在于保障双方法律地位平等，限制检察权，检察机关作为公共利益权利人和侵权人就损害问题经过充分协商达成赔偿协议，体现了私法的意思自治精神[10]。一是，应当保障检察机关、侵权人在启动磋商程序方面的平等权；
二是，应当确保磋商方式多元灵活，充分保障自主磋商。

(二)厘定磋商目标的客观标准，限制任意处分

第一，应当以环境损害司法鉴定结论作为磋商的基准

磋商事项并非私人利益，而是环境公共利益，双方不可自由任意处分。“而赔偿磋商具有客观性即并非协商双方没有底线的妥协，必须事先厘定体现环境公益目标的客观标准并保证磋商结果与之相符。”[10]

根据《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》和司法部、生态环境部《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》，国家对环境损害鉴定的鉴定人和鉴定机构实行登记管理制度。在民事公益诉讼前虽然可以磋商，但不像民事合同双方当事人可以自由处分自己的权利，而是双方要依照环境损害司法鉴定结论，基于公平原则磋商，对各自处分其权利受诸多限制，防止任意处分，从而损害社会公共利益。

第二，应当明确要求对环境损害赔偿协议进行司法确认

《改革方案》首次规定司法确认程序，司法确认不仅通过司法确认赋予赔偿协议以强制执行力，同时也隐含了司法审查的要求。

但是，磋商双方是应当对环境损害赔偿协议进行司法确认，还是自愿选择由司法机关确认并不明确。有的地方提出双方可以申请司法确认，但《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》强调“应当”进行司法登记确认。

根据最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第7条的规定，司法确认要审查的情形包括是否违反法律、行政法规强制性规定的，是否侵害国家利益、社会公共利益的，是否损害侵害案外人合法权益的，以及是否损害社会公序良俗等。司法确认可以避免双方任意处分权利，从而损害社会公共利益，因此应把司法确认设定为必经审査程序而限制当事人的选择。

综上，设计检察机关提出民事公益诉讼磋商机制时，不仅应当明确把磋商作为必经的前置程序，并且规定“应当”申请司法确认，而不是“可以”申请司法确认，防止磋商双方合谋从而损害社会公共利益。

(三)重视公众参与

磋商本质决定其不仅仅是检察机关与义务人之间的协议，更是一项涉及环境公共利益的公共合同，公众不可缺席参与磋商。为了实现环境公共利益，要在制度层面充分保障公众参与磋商。

其一，应当明确规定公众参与磋商的法律地位。公众参与磋商要有明确的法律地位，并不是可有可无，可以由双方当事人自愿选择是否让公众参与磋商。

其二，明确公众参与的范围。《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》规定，磋商主体包括生态环境损害赔偿权利人、赔偿义务人、生态环境损害第三人、调解组织和受邀参与磋商人。参与磋商的公众，既可以是单位，也可以是个人。其中，单位包括生态环境主管部门、环境公益社会组织和受环境损害单位。个人可以是受到环境损害的第三人、人大代表、政协委员、普通公众代表和专家。

其三，应当规定公众参与磋商为必经程序。公众参与磋商是磋商程序的重要组成部分，未经公众参与，其磋商不具备法律效力。

其四，应当明确规定公众参与磋商的权利。参与磋商的公众具有知情权、表达权等，也具有因参加磋商活动而获得交通、就餐补助等权利。

其五，强化公众参与磋商的司法保障。公众参与磋商的司法保障是公众参与磋商制度的重要环节，法院在进行司法确认时应明确把公众是否参与磋商作为司法审查的内容之一，从而保障公众参与磋商制度的落实。

借鉴生态环境损害赔偿磋商机制和行政公益诉前磋商机制的改革探索，建立检察机关环境民事公益诉讼诉前磋商机制具有必要性和可行性。构建磋商机制，需保障磋商双方法律地位平等，应当以环境损害司法鉴定结论作为磋商的基准，同时应当把磋商机制设定为诉前必经程序，在磋商时，应充分保障公众参与。司法确认时，应对公众参与进行审查，经司法确认的协议，具有强制执行效力。

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