双向联动,高效协同,杭州市国土日常变更调查模式初探

□杭州市规划和自然资源调查监测中心 肖 枫 张 峰 金剑锋 刘 斌

为了全面查清每年土地利用变化状况，掌握真实准确的国土基础数据，每年须开展一次国土变更调查工作。“三调”以来，国土调查成果与耕地保护、执法督察、行政审批、土地整治等业务工作的联系越来越紧密，业务工作对国土调查成果的现势性和一致性要求越来越高。

但是年度变更调查工作周期较长，从工作部署到完成国家级核查至少需要半年，不能及时满足自然资源管理及其他部门对数据的使用需求；
而且县级调查工作集中在每年的第一季度，任务重、时间紧、强度大。

为了缓解以上矛盾，浙江省自然资源厅在2022 年下发了《关于开展浙江省2022 年度日常变更调查工作的通知》，开始探索按季度的日常变更模式。杭州市高度重视日常变更工作，第一时间制定了《杭州市2022 年度日常国土变更调查实施方案》，充分利用了高频次高分辨率影像数据、数字化改革成果以及相关部门协同配合的工作机制，落实开展了日常变更工作，初步形成了“双向联动、高效协同”的模式，达到了“早发现、早介入、早整治”预期效果。

（一）变更范围

1.年底举证难以真实、准确反映实际地类，需在最佳举证期开展举证的，纳入日常变更。

2.年度内实施完成的各类自然资源管理行为：包括新增建设用地审批、设施农用地和临时用地审批、耕地功能恢复、增减挂钩、土地整治以及生态修复等引发地类改变的，纳入日常变更。

3.部、省、市下发并要求实地核实的各类监测图斑：如国家卫片执法图斑、市级卫片图斑等，不能当年完成整改并恢复为上年数据库地类的，纳入日常变更。

4.市级高分影像识别提取的变化图斑以及县级自提的变化图斑。

5.上一年度变更调查成果中拆除未尽、推（堆）土、临时用地等单独图层图斑，发生地类固化的纳入日常变更。新增的推（堆）土、拆除未尽、临时用地等纳入单独图层，予以跟踪监测。

（二）变更流程

1.对于最佳举证期图斑和管理信息变化图斑的操作流程

县级调查部门获取图斑后，指导作业单位进行实地举证调查，将初步成果提交业务部门核实，对业务部门无异议的图斑纳入到日常变更，有异议的图斑纳入跟踪图斑层，持续跟踪监测。

2.对于上级下发的卫片图斑、市级影像提取的变化图斑、县级自提图斑以及其他跟踪图斑的操作流程

调查监测部门利用图斑套合管理数据进行内业预判，并将预判变化图斑反馈至相关业务线。对相关业务线反馈无异议的图斑，开展外业调查举证工作，举证工作与耕地保护、执法、督察等工作统筹协调，已有满足要求的举证成果，实现成果共享，尽量避免重复核查、举证。对相关业务部门反馈有异议的图斑，由业务部门牵头督导乡镇或责任单位进行限期整改，整改后经业务部门确认，提交调查监测部门进行举证。调查举证后将认定地类结果再次反馈至相关业务部门，对业务线无异议的图斑，将其纳入到日常变更调查，对有异议的图斑纳入跟踪图斑层，持续跟踪。（详见后图）

3.对于跟踪图斑的操作流程

调查监测部门将跟踪图斑进行汇总整理后分类型移交耕保、执法、土地整治等业务部门，由业务部门督促基层进行整改，并对整改结果进行核实，核实无误后移交调查监测部门进行调查举证，并纳入下一次日常变更或者年度变更。

▲日常变更流程图

（三）成果核查

杭州市日常变更的数学基础、调查精度等技术指标以及举证平台、质量要求与年度变更调查的要求一致。成果审查实行分级负责制，县级对作业单位的调查成果进行100%自检，并联合多业务科室进行成果审查，对成果真实性可靠性负责；
市级对县级成果进行100%内业检查，同时进行外业抽查，市级检查通过后报请省级核查。

（一）月度影像发挥重要作用

杭州市日常变更最大的优势在于用每月获取的0.75 米高清遥感影像提取了变化图斑，平时主要用于对其中的违法图斑以市级卫片形式下发县级进行核实整改。而在日常变更工作中，杭州市将2022 年来提取所有变化图斑（共计 约13630 个）以及当季最新0.75米影像下发县级作为指引图斑及基础数据，并参照国家年度下发图斑形式，分为了新增建设用地图斑、新增耕地图斑以及农用地变化图斑等几个类型，县级根据内业初判及外业核实对其中确实存在地类变化的图斑进行举证认定。

（二）业务部门深度协同

杭州市规划和自然资源局高度重视日常变更调查工作，主要领导亲自部署专题研究，市县两级领导及相关业务部门思想统一、配合紧密，多次集体会商研究协同机制，特别是耕地保护及执法部门，为了压实基层单位对违法违规占用的责任，市级出台文件要求在对疑似“非粮化、非农化”图斑进行举证过程中由村级田长或巡查员进行陪同参与，对核实的问题图斑进行签字确认，以此促进耕地上问题图斑的整改力度。在日常变更成果上报市级前，由县级自然资源部门的相关业务科室进行会审，并由主要领导确认后方可上报市级。通过相关业务部门和多级基层单位的共同配合，实现日常变更机制“早发现、早介入、早整治”的工作目标。

（一）工作机制基本形成

通过第一次日常变更调查实践，杭州市印发了《杭州市2022 年度日常国土变更调查实施方案》《关于完善耕地保护与督察工作衔接机制的通知》等文件，明确了相关业务部门的职责分工、工作任务及工作流程，初步形成了日常变更调查与业务管理双向联动，闭环协同的工作机制，实现“早发现、早介入、早整治”的目标。

（二）技术流程切实可行

杭州市日常变更以月度影像监测及用地管理信息为主要切入点，形成了月度高分影像获取、变化图斑识别提取、问题图斑下发、实地核实举证、固化图斑变更入库、问题图斑持续跟踪整改的工作流程。将县、镇、村等多级多部门融入了工作体系，使得调查成果更为有效地支撑业务工作的开展，同时也将业务管理成果及时体现到国土调查成果中，提高了国土调查成果现势性、可靠性。

（三）调查成果高效优质

通过第一次日常国土变更调查实践，全市共完成日常调查图斑提取6271 个，约186575 亩。完成变化举证认定5191 个、约103170亩，其中新增耕地图斑3033 个、约35853 亩，新增建设用地图斑1060个、约18819 亩，其他变化图斑1098 个、约48497 亩。同时，对调查中发现的问题图斑、伪变化图斑作为跟踪图斑，纳入动态监管，全市上报跟踪图斑5711 个，其中非农化图斑783 个，非粮化图斑893 个，其他伪变化图斑4035 个。日常变更模式将大量工作分散到平时，有效缓解了年底变更工作压力，同时县级调查成果质量也明显优于年度变更成果，大大提升了成果的质量。

杭州市通过本次实践尝试，初步形成了联动协同、切实可行的日常变更工作机制和技术路线。但在工作中一些环节仍需进一步优化，如用地管理数据需全面及时共享；
存在一些问题亟待解决，如变更频次如何满足业务工作需求，变更调查的技术体系差异以及日常变更与年度变更的衔接问题等等。目前，杭州市规划和自然资源局已获批开展国土调查日常变更调查实践研究试点。下一步，将通过试点工作完善优化日常变更调查协同联动机制，提高与业务管理的联动效率，拓展业务联动范围，充分结合数字化改革成果，优化日常变更的技术方式，及时高效衔接自然资源管理成效，切实保障国土调查成果的现势性和准确性，减轻年底集中变更的工作压力，更好地服务自然资源管理。

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