论党内问责的归责原则——以规范分析为进路

□张 亮

归责原则的概念曾在法学领域被广泛加以探讨，学者们通过更为具体的部门法研究对其形成不同的理解和表述：民法学者认为归责原则是 “指以何种根据确认和追究侵权行为人的民事责任，它所解决的是侵权的民事责任之基础问题”[1](p24)；
在行政法领域，归责原则被视为 “体现在行政法之中、判定某一行为应否承担行政责任以及如何承担行政责任所遵循的基本标准”[2](p57)。事实上，既然党内问责要求问责对象承担相应责任，就会同样面临如何认定和归结具体责任的问题，由此需要对归责原则加以研究。而且，与法学领域的研究进路相似，党内问责中归责原则的研究可以通过规范分析加以展开。基于学界目前有关党内问责的研究主要集中在问责主体、问责对象、问责程序和问责救济机制等方面，缺乏对党内问责归责原则的规范性分析和解释，造成问责制度构建和运用的学理论证与反思不够充分，从而影响到制度的进一步完善。有鉴于此，本文将在厘清相关概念内涵的基础上，专门就党内问责的归责原则展开分析，以求对加强党内问责的理论研究与制度建设有所裨益。

（一）党内问责的内涵分析

问责作为一种机制，最早出现在财务会计中，主要关注账本如何记录和保存，以及资金如何支出[3](p23)。进入20世纪之后，问责的内涵开始发生变化，成为与政治学、公共行政学密切关联的概念范畴。从公共行政学的通常理解来看，问责可以概括为 “权力拥有者必须对其行为进行解释和承担责任”[4](p83)。问责领域研究专家谢尔德（Andreas Schedler）则对这一概念做出了相对具体的说明，在他看来，问责意味着 “当A 有义务告知B 关于A（过去或将来）的行为和决定，并对它们加以辩护，如果出现不当行为则将遭受惩罚，A 就是对B 负责的”[5](p17)。有的学者以行政问责为例又给出了关于问责的详细解释，认为问责是指 “行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果”[6](p44)。那么，如果从一般意义的角度来理解问责的含义，可以认为问责是针对问责对象就其责任履行情况向问责主体进行说明并承担违反责任之不利后果的一种过程机制。

在理解问责的一般含义之基础上，对于党内问责内涵的分析，应当与党组织意志的表达形式联系起来。毋庸置疑，任何政党都会形成组织规则或者制定规章制度进行自我管理，党的意志由这些组织规则或者规章制度加以体现。在中国共产党长期的制度实践中，形成了以党内法规为主的专门规章制度及其他规范性文件适用于党组织和党员的管理，其中党内法规体现党的统一意志，是 “党内具有一定级别的组织制定的，为着规范党组织工作、活动和党员行为，是成文形式的党内规章制度”[7](p19)。由此可知，党内问责同样需要由表达党组织意志的党内法规或者党内其他规范性文件加以设定。

深入解读党内问责的内涵，还需要以问责对象为视角对其所承担的责任性质展开进一步追问。根据《中国共产党问责条例》（以下简称 “《问责条例》” ）以及其他党内相关规范性文件的规定，问责对象既包括各级党委、党的工作部门等不同党组织，也包括应当承担具体责任的党员。从中国共产党作为唯一执政党的主体地位来看，问责对象所要承担的责任应当属于政治责任范畴，对此仍然有必要来充分理解政治责任的含义。按照学界的一般观点，通常将政治责任视为政府官员违反民意所应当承担的责任。例如，张贤明认为，政治责任 “是指政治官员制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责以及没有履行好职责时所应受的谴责和制裁”[8](p15)；
刘俊生则强调， “政府官员的政治言行若有悖于人民利益或者不被人民认可或接受，则必须承担政治上的责任”[9](p45)。但是需要明确的是，承担政治责任的主体并不限于政府官员。事实上，政治责任作为 “担任政治体制中一定职位而引发的职责”[10](p66)，属于所有行使特定的公共权力或者国家权力之主体承担的责任类别。就执政党而言，执政便是 “在国家政权中占主导地位、并通过国家政权将自己的治国主张贯彻于国家事务管理过程中的活动”[11](p14)，其本质就是行使国家权力的行为，在权力的具体行使过程中，形成党组织和党员之间不同的主体分工，同时也通过问责的形式要求相关主体承担相应的责任，这些主体作为问责对象所承担的责任之性质就可以归为政治责任。

综上分析，我们可以将党内问责的内涵理解为：按照党内法规或者其他党内规范性文件，作为党内问责对象的党组织和党员就其承担的政治责任向问责主体进行说明并承担违反责任之不利后果的一种过程机制。

（二）党内问责中确立归责原则的原因

作为党内问责中的归责原则，一方面是指对问责对象的政治责任在规范层面认定和归结需要遵循的操作标准，另一方面还可以体现问责制度整体的价值取向。虽然目前学界对党内问责的归责原则问题关注度较低，然而这一问题在党内问责制中并非不重要，恰恰相反，归责原则的确立是党内问责制度规范化建构不可或缺的一部分，具体原因可以从下述几个方面加以阐明。

首先，问责对象的范围需要通过归责原则加以判断和认定。不可否认，问责机制构成的关键问题之一是要回答 “对谁问责” ，也就是必须明确问责对象的具体范围。基于 “问责是由问责主体和问责对象构成的一种相互关系，问责对象的范围往往形成于问责主体的审视标准和监督要求之中”[12](p15)，这亦说明问责主体对于问责对象的认定会遵循一些基本规则。虽然这些规则指向 “导致问责情形发生的客体和问责活动所针对的对象”[13](p107)，但是这些规则的生成依然要以责任的认定和划分为基础。换言之，责任的清晰认定是问责主体准确界定问责对象范围的前提。所以，只有先确立作为元规则的归责原则，进而才能通过其他规则的设定使问责对象的具体范围得以明确。

其次，问责情形的设置需要符合归责原则的逻辑设定。通常而言，问责情形的设置用以明确问责对象应当承担责任的具体事由。至于列入问责情形的具体事由，除了需要界定违规失责的行为类型，还应当涵盖其造成的损害后果。按照归责的一般理论，损害后果是必不可少的归责要件，而且违规失责行为与损害后果之间必须相关联。对于违规失责行为与损害后果之间关联性的构建，实际就是基于何种标准使二者之间形成具有追责意义的因果联系，进而明确问责对象相应的政治责任。那么，如何确立这一标准使问责对象的责任得以最终确定，仍然属于归责原则的逻辑设定问题。由此表明，问责情形的具体设置需要与归责原则的逻辑设定相一致。

最后，问责方式的适用需要遵循归责原则。问责方式作为问责对象承担不利后果的外在表现形式，具化为针对问责对象违规失责行为所施加的各种惩罚措施。实际上， “从构成性角度对问责加以理解，问责无疑包含着惩罚的要素”[14](p3)。通过问责方式的适用，使问责的惩罚和威慑功能在问责实践中作用于问责对象，而如何合理充分地发挥这一功能，则关涉到问责方式具体适用的标准问题。具体来看，问责主体在适用问责方式时必须明确问责对象的过错程度建立在何种标准之上并成为其应当承担责任的基本条件，对此离不开归责原则的构建，这也同时表明问责方式的适用需要遵循归责原则的具体要求。

正如前文所述，作为党内问责制度的重要组成部分，归责原则的价值及其作用必然与该制度的目标和功能相契合。对于归责原则的确定，无疑应当以党内问责的目标价值为导向，并且能够实现问责制通常所具有的惩罚、激励和回应之功能，具体的确定标准至少包括如下几点：

第一，区分行为过程和结果并能够形成对二者的双重权衡。由于党内问责的指向是问责对象需要承担的政治责任，其本质属于政治问责，这显然不能等同于行政问责或其他问责形式。如果按照行政问责的逻辑，尽管其对行为过程和结果进行区分，不过这一问责模式主要以结果为导向，因而通常情况下 “行政结果问责比行政过程问责更为重要”[15](p94)。但在政治责任的评价和实现过程中， “对政治责任追究并不是要等到一项公共政策完全实施以后再来根据后果判断，而是在一项政策实施之前或实施之中就要对其进行评价”[16](p52)。由此表明，党内问责作为政治责任追究和实现的一种问责模式，其关注点不应仅仅落在行为结果上。尤其需要指出的是，为了贯彻全面从严治党的要求，从严界定相关政治责任并加以追究已经成为党内问责的基本要义，这也意味着必须设定与之相适应的归责原则。可以认为，对于党内问责而言，行为过程和结果均是作为归责基础的事实依据，那么在归责原则的确立过程中，不但需要将行为过程和结果进行区分，而且应当在把握二者内在联系的基础上，分别对行为过程和结果加以权衡，从而既能够为过程问责又能够为结果问责构建较为明确的标准。

第二，实现约束和激励的并重兼容。通常情形下对党内问责功能的理解，主要聚焦于如何通过惩罚措施实现对权力滥用的约束，并以此为侧重形成对该制度的逻辑认识。事实上，限制和约束权力的滥用只是问责制的功能之一，而 “一个运行有效的问责机制应具有激励和约束两种问责功能”[17](p93)。作为问责机制的激励功能，一般体现为促使问责对象更好地提高治理水平或者改善公共服务质量，这一功能同样为党内问责所强调①尽管党内问责与包括行政问责在内的其他问责形式存在许多不同之处，不过按照学界的普遍观点，各种问责形式的目标指向和功能设定都会关涉到权力行使之社会公共性价值如何实现的问题。。这里需要进一步指出的是，党内问责实现这一功能的方式主要通过隐性激励而非显性激励。显性激励往往表现为满足一次性或者短期的直接利益诉求，属于短效性激励工具，一般不能适用在基于长期性的政策制定和组织管理行为而形成的问责中。与显性激励不同，隐性激励是通过长期执政的良好声誉和任职保障带来的长期利益加以体现，这既符合党内问责的激励目标又不至于否定问责制本应具有的约束功能。实现党内问责这两种功能的并重，无疑就成为归责原则的确立标准。不仅如此，激励与约束在某种意义上又可以相兼容进而更好地强化问责成效。简言之，只要运用的激励工具使积极履行责任所获得的效用大于拒绝履行责任时的潜在利益，激励便可以兼容约束，同时这也要求归责原则的设计能够实现二者的兼容。

第三，体现对民意的回应。对于现代问责制的构建而言，除了要求从科层组织管理的角度形成上下级之间的责任关联性，还应当能够回应民众的意见及需求。特别是在问责制指向政治责任时，更需要认识到政治责任主要是基于民意或者政治利益而产生的，这一点不同于基于行政组织内部的上级期望和命令而生成的所谓官僚责任[18](p197)。由于党内问责追究的主要是问责对象所承担的政治责任，必然直接包含着回应民意的功能。根据这一功能凸显的效果，可以缓解民众的不满情绪，为民众有效参与社会管理提供条件。而从政党的执政逻辑与追求来看， “强化与社会的沟通、关联与互动，提升政党对社会的适应和回应能力，是现代政党着力追求的目标”[19](p33)。在这一意义上，党内问责通过回应功能彰显了相同的政治价值目标。不过需要注意的是，部分民意中掺杂着激愤、误解和偏见等非理性因素，在回应功能的具体实现过程中应当对其加以甄别并审慎对待。据此，党内问责归责原则的确立同样要基于政治的考量标准，使党内政治责任的认定和归结既不会受到非理性情绪因素的支配，又能够充分体现对民意的回应。

（一）既有归责原则的规范架构与类型区分

目前党内问责主要以党内法规为规范载体，由此表明需要按照党内法规的体系框架形成对问责规定的整体认识。根据中共中央办公厅法规局的统计，从1949 年10 月至2021 年6 月由党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定并仍在生效的党内法规主要有211部，依照党内法规制度体系 “1+4” 的框架则可以将其分为党章以及党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规4 大板块[20]。通过对这些现行的党内法规加以梳理，其文本内容涉及党内问责的有129 部，占比约为61.1%，这也充分反映了以问责为中心的党内治理逻辑。就涉及问责规定的党内法规而言，其中既包括专门规定党内问责的法规文本，也有只包含问责条款的许多其他法规，这些党内法规在其制度体系中的分布情况如下（见表1）。

表1 ：文本内容涉及党内问责的党内法规之分布

从专门规定党内问责之法规文本的分布情况看，集中于党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规这三大类别之中，共计12部法规，有关党内法规名称及具体分布情况如表2所示。

表2 ：专门规定党内问责的党内法规之文本分布

由于在 “1+4” 框架下党内法规的分类是按照 “规范主体、规范行为、规范监督” 相统筹相协调的原则和标准加以明确的[20]，其主要着眼于从宏观层面来划分调整对象，这就表明调整对象可以进一步细化，而且 “党组织的职责，党组织的工作，党的建设，党组织的监督等党的活动在实践中又有交叉”[21](p39)，于是还存在调整对象细化后使某一具体行为或者事项为不同类别的党内法规交叉调整的情形。对此，党内问责作为党的监督、激励、惩戒、保障等一系列行为活动中更为具体的类型和机制，一方面主要通过党的监督保障法规专门加以规定，另一方面仍然会成为其他类型的党内法规调整之对象，使其受到交叉调整，从而分别形成全面规定党内问责基本制度的基础性法规和用于确立某一特定领域问责制度的专项法规。其中，作为党的监督保障法规之一的《问责条例》，属于党内问责领域的基础性法规；
其他11 部法规属于专门就某一特定领域的问责问题进行规定的专项法规，这些特定领域涉及党的领导、自身建设和监督保障等不同方面。毫无疑问，以这12 部党内法规为主构成的党内问责制度体系自然也就成为用于分析其归责原则的规范载体。

通过分析可以发现，目前党内问责制未对归责原则做出比较明确的规定，仅在专门规定党内问责制的部分党内法规中对归责原则设定的价值取向进行了概括性阐述。例如，《问责条例》第三条给出问责工作六项原则，其中 “依规依纪、实事求是、权责一致、错责相当” 都属于设定归责原则应当遵循的价值要求；
又如，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第三条同样强调对党政领导干部问责应当 “实事求是、权责一致” 。这里，尽管可以从某种角度认为上述规定也是对归责原则价值内涵的表达，但是归责原则不仅要 “解决‘凭什么’追究责任的理由问题”[22](p27)，而且应当作为一种认定和归结责任的可操作标准加以明确，因而在明晰归责原则之价值取向和设立标准的前提下，还需要考察法规文本中的具体归责事由进而再对归责原则加以界定。经由对党内问责制度体系中不同党内法规文本内容尤其是归责事由的进一步分析研判，则发现可适用的归责原则并非单一而是呈现多元化，需进行类型区分。据此，可以对目前党内问责适用的归责原则区分出三种不同类型，分别是行为责任原则、结果责任原则和过错责任原则。

作为归责原则之一的行为责任原则，主要是指问责对象实施了违反党内法规的行为，无论是否存在过错或者相应的行为结果，只要其违规行为及过程一经发生，问责对象就应当被问责。这一原则在归责事由中通过对违规行为的不同表述方式加以体现，常见的表述有两种：一种是直接表明行为构成违规，通常用 “违规……” “违反……原则” “不按照规定……” “与……相违背” 等文字加以表达，如在《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》第五条第一款第（二）项中 “作出的决策与生态环境和资源方面政策、法律法规相违背的” 即为此种表述方式；
另一种是仅对行为特征进行描述，例如《地方党政领导干部安全生产责任制规定》第十八条列举作为归责事由的行为就使用 “阻挠” “干涉” “瞒报” 等动词体现行为特征。从本质来看，行为责任原则将问责对象的主观意志融合于行为的客观表现，彰显了以行为和过程为导向的归责思维。

与行为责任原则相同，结果责任原则也不考虑问责对象是否存在过错，不过与之不同的是，结果责任原则以问责对象特定行为所造成的消极后果作为其承担责任的判定标准。这一原则无疑建立在区分行为过程与结果的基础上，同时还需要进一步指出的是，该原则强调行为导致的后果须达到一定的严重程度才应当展开问责。关于这一原则的规定方式，主要体现为明确表述归责事由所包含结果的严重程度，常用 “造成严重后果” “造成恶劣影响” “造成重大损失” 等描述结果程度的语词突出表达目的，如《问责条例》第七条第（九）项对予以问责的情形表达为因履行管理、监督职责不力导致职责范围内的各类事故、事件 “造成重大损失或者恶劣影响” 。不难看出，结果责任原则的适用直接关乎 “执政的公正性与执政效果如何” ，表明 “对结果的高度重视和对公正更加严格的要求是政治责任的关键”[23](p60)。

区别于以上两种归责原则，过错责任原则以问责对象的主观意志而非行为和结果的客观表现作为判定依据，只有问责对象在主观上存在过错才适用该原则，其过错包括故意和过失。这一原则往往在归责事由中通过对过错的各种表达方式加 以 体 现，常 用 “不 力” “不 当” “失 当” “失 察” “失误” 等语词用于描述过错程度，如《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》第十六条第（二）项中的归责事由被表述为 “履行领导、统筹、牵头、配合、监督等执规责任不力” 。如果从具体适用的角度审视，过错责任原则要求问责对象的 “主观心态要与政策失误或负面事件有因果关系”[24](p8)，而且既可以是直接因果关系，也可以成立间接因果关系①由于党的领导干部是党内问责的主要对象，其承担的更多是领导责任，并不能因为其失职失责行为未直接产生不利后果而免于问责追责，所以在因果关系方面还包括失职失责行为与不利后果之间形成的间接因果关系。参见邓峰：《领导责任的法律分析——基于董事注意义务的视角》，《中国社会科学》2006年第3期。。

鉴于上述三种归责原则并未直接在法规文本中形成概括性表述，只是通过不同归责事由的适用加以体现，经由统计分析可知，党内问责制度体系内各类文本列举了330项归责事由，这些归责事由对三种归责原则的适用比例存在着明显差异（见表3）。其中，适用行为责任原则的归责事由所占比例最高，超过了其他两种归责原则适用比例之和；
适用数量居次的为结果责任原则；
适用最少的则是过错责任原则。可以认为，归责原则的多元化设定及适用使党内问责的精准性得到了进一步提升。

表3 ：党内问责中归责原则的适用情况

（二）归责原则规范化构造问题之反思

尽管党内问责的规范化程度随着党内法规制度体系的日臻完善而得以不断提高，然而根据上文的分析就会发现，现行党内法规文本并未对归责原则进行充分的规范化构造，其中存在的问题和不足之处可以从以下三个方面加以总结和反思。

第一，从归责原则的整体架构来看，缺乏从价值理念到类型设定的规范衔接，造成归责原则的性质及其内容含混不清。《问责条例》作为党内问责领域的基础性法规，同时又可视为 “党内问责制度规范化的标志”[25](p56)，无疑应当率先形成对归责原则的整体架构，但是综观其文本的表达与构成，仅在条文中明确了问责工作的指导思想与基本原则，以此形塑归责原则应当具有的价值理念，而对于归责原则的一般内涵并无规范性界定，需要直接在归责事由中将不同类型的归责原则进行提炼和区分，这就割裂了归责原则的价值理念与本体设定之间的规范联系。同样地，考察归责原则在其他党内问责之专项法规中的设定方式，依然缺乏从价值理念到类型设定的规范衔接，无法找到表述归责原则内涵的具体规范。以《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》为例，虽通过第四条确立了追责问责的总体原则，却在未对归责原则做出明确界定的情形下直接由后续条文来列举各类归责事由。由于相关法规文本缺少归责原则的确认性规范用以实现该原则价值理念与类型设定之间的衔接，也使学界对归责原则的性质与内容存在认识上的误区①例如，有的学者未能认识到党内问责中具有宏观指导意义的工作原则与用于具体责任认定的归责原则之间的区别，将党内问责工作原则等同于归责原则。参见伍华军：《论党内法规责任及惩处追责机制》，《党内法规理论研究》2019年第1期。。如果既有的理论成果和法规文本都不能充分明确归责原则的性质及其内容，就会影响到党内问责的精准且规范适用。

第二，各类归责原则的适用对象未做明确区分。现行党内法规主要以数量和性质作为依据将问责对象分为两类：一类是个体层面的党员领导干部；
另一类是体现集合性的各级党组织。根据以上分类，不同的归责原则分别能够适用于何种对象应当在法规文本中做出具体规定。不过，就目前归责原则的规范构造而言，无论是作为党内问责基础性法规的《问责条例》还是党内问责的其他专项法规，都未对适用对象进行明确区分，只是通过不同归责事由给出各类归责原则的适用要求。这一未加考虑对象性质的归责原则构造方式，极易导致归责原则的适用对象囿于个体而忽略组织存在的意义，造成问责实践中以个体问责替代组织问责的现象。事实上，仅仅 “要求特定组织成员对集体决策失败承担全部责任，不仅违背在集体决策体制中所有组织成员共同行使决策权力的客观实际，而且给想要逃避责任的组织成员提供了便利”[26](p64)，因此对不同归责原则的适用对象进行区分乃是准确界定其责任范围的基本前提。

第三，不同类型归责原则的适用逻辑和比例无法使党内问责的功能得到最大程度发挥。诚如前文所言，党内问责既要从预防和惩治党内权力滥用的角度出发体现惩罚功能，又必须能够有效激励各级党员领导干部和党组织提升治理水平和服务质量，这些问责功能的充分实现是归责原则得以确立并适用的核心目的和重要标准。依照已知的分析结果，行为责任原则在归责事由中的适用比例远高于其他两类归责原则。由于这一归责原则形式上只考察相关行为过程从而可以通过较低的适用门槛形成较为广阔的问责范围，同时该原则又在规范选择适用的数量上占优，这就说明对问责对象的惩戒和约束力度较强。尽管部分党内法规在问责制度的设计上增加了免责条款，但是就《问责条例》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》《地方党政领导干部安全生产责任制规定》等包含免责条款的法规内容而言，用于免责的事由表述较为粗略，而且免责条款通过 “可以” 这一措辞的使用表明自身属于选择适用而非强行适用的规范，毫无疑问，党内问责制仍然较为严格地坚持归责原则的适用标准且并未明显降低问责强度，也因此被视为一种 “压力型责任制度模式”[27](p9)。从党内问责所要实现的惩罚功能来看，此种归责原则的设定与适用逻辑无疑与之充分契合，而随之产生的问题就是无法有效发挥制度的激励功能。一旦党内问责缺失了激励功能而过于强调惩罚功能，一些党员领导干部为了避免动辄得咎，会以独善其身、消极无为的态度来履行义务，使其履职尽责的积极性、主动性和创造性遭到削弱。由此可见，现行党内法规对于不同类型归责原则的适用逻辑和比例设定无法最大程度地发挥党内问责所有的功能。

如何对归责原则规范构造中存在的不足进行完善，既需要从宏观体系构建和配套制度层面加以反思，也需要就重构规范的具体结构和内容方面展开进一步思考。据此，可以给出如下几项具体的完善建议。

首先，采用一般条款和类型化设定相结合的方式进行归责原则的构造。所谓的一般条款，主要是指就某类事项或者某种行为模式做出一般性、概括性规定的一种规范形式，其通常用于构建和表达某项制度的核心内容与价值。许多法律规范往往采用一般条款形式，这样 “更符合人们对法规形态的认知，也更符合成文法背后的逻辑”[28](p268)。从党内法规自身的法规属性以及问责制度规范化、体系化的建构要求来看，归责原则同样能够通过一般条款的形式进行构造。按照一般条款的特点和功能，有关归责原则的一般内涵及总体适用要求可以由该条款加以明确。不过，一般条款只是对归责原则的内涵和适用问题作出原则性、概括性的表述，其虽然确立了归责原则的地位和性质，但是并没有使归责原则具备较强的可操作性。而在构建归责原则时，不仅需要 “使用规范概念，确保概念之间逻辑清晰” ，还应当避免 “僵硬定义的描绘力不足” “减少概念解释和适用时的争议”[29](p84)，这说明仅仅发挥一般条款的作用并不能完全实现归责原则的构造目标。鉴于这一点，以一般条款的表达为基础，归责原则需要展开具体化的构造。考虑到部分党内法规已经通过对归责事由的列举而形成了归责原则的类型化区分，那么归责原则的具体化实际上就可以运用类型化设定的模式得以初步完成。作为归责原则的类型化设定，应当在一般条款的引导下，分别对行为责任原则、结果责任原则和过错责任原则做出明确区分并形成包含具体内容的规范模式。通过一般条款和类型化设定的结合，使归责原则的一般内涵与具体类别之间具有清晰的层次性和逻辑性，在此基础上，归责原则可以更好地实现规范化、体系化的构造目标。

其次，建立适合归责原则具体化适用的责任清单制度。通常认为，责任清单制度是将相关主体所需承担的责任事项通过清单方式列举并加以确定的一种制度形态，具有责任主体清晰化、责任链条可视化和责任内容具体化等特征。近年来，这一制度的建立和完善，为地方党政部门权责配置改革提供了重要制度化平台[30](p101)。由于责任清单制度能够体现较为明晰的责任关系而使党内问责的精准性得到进一步提高，因而可以确立为进行归责原则具体化构造的制度载体，有助于在区分适用对象的基础上更加准确地设定不同类型归责原则的适用情形。从清单的类别上看，既有需要严格遵守所列事项的正面清单，又有对不履行职责或者不正确履行职责的情形加以列举的负面清单，归责原则的具体化适用将主要立足于后者的设计。在进行负面清单的设计时，应当做到 “清晰呈现职责、职责之间关系和问责机制的基本情形”[31](p451)，完成对组织层面的归责事由和关涉个体的归责事由之区分，使问责对象和归责事由具有对应性，由此能够为归责原则的具体化适用和责任的精准认定提供制度保障。

最后，明确和细化免责事由的内容。鉴于当前党内问责以行为责任原则为主的归责原则适用方式未能兼顾约束和激励两种功能的发挥，需要重新确定不同类型归责原则的适用范围和方式，对此主要有两种备选方案：一种是通过对所列举之归责事由的增减直接调整不同归责原则的适用比例；
一种是运用容错免责机制对不同归责原则的适用范围进行间接修正。对比两种方案，第一种的实现难度要远高于第二种，究其原因在于：一方面，现有归责事由的数量庞杂，较之容错免责机制的具体设计，其重新归纳和分类的构建过程更加复杂；
另一方面，从操作层面来看，无法保证不同归责原则的适用比例总是能够固化并处于合理配置的状态。事实上，运用容错免责机制对不同归责原则的适用范围进行间接修正才更具有可行性。根据现行党内法规的结构特点和问责制度的架构方式，容错免责机制的构建可以通过进一步明确和细化免责事由的内容而展开。具体而言，免责事由的内容既需要依据效力标准加以明确，又需要权衡归责原则的严格程度与容错免责效果之间的关系来对其进行细化。对于效力标准的设定原因，主要是由于问责实践 “对政策文本宽严尺度标准的把握不一样” 导致 “在处理‘容错’限度与‘问责’力度的关系时存在一些分歧和差异”[32](p60)，而明确的效力标准能够消解这些分歧和差异。那么，按照规范的构造特点及效力标准的体现方式，免责事由可以分为强行适用的事由和选择适用的事由，前者通过规范载体中 “应当予以免责” 的文字表述来体现其必须被适用的效力要求，后者通过规范载体中 “可以予以免责” 的措辞方式来表明自身的适用只是一种相对意义的选择而并不具有绝对效力。结合效力层面的界分，同时展开对免责事由具体内容的细化。这里，可以将能够对所有归责原则的适用进行抗辩之客观事由作为强行适用的事由加以确立，包括不可抗力、现有社会技术条件下无法预知之情形等；
其他依据主观意志或者能力形成的抗辩事由界定为选择适用的事由，如在集体决策中提出过反对意见或者保留意见、向上级提出保留意见后执行上级决定等。经由对免责事由的效力确认和内容细化，使不同归责原则的适用范围得到间接修正，从而有助于最大程度地发挥党内问责的所有功能。

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