推进法律监督体系与监督能力现代化进程的策略

梁 敬

浙江省丽水市人民检察院，浙江 丽水 323000

我国法律监督体系的发展源头在中华人民共和国成立初期列宁法律监督思想的引入，这一思想强调人民主权理论逻辑下西方三权分立是不适用的，而应该设立独立于三权之外的法律监督机构，因此苏联检察机关设立了专门的法律监督机构，明确规定了：对于一切不符合法律的决定，检察长承担着“提出异议”的职责，以确保对法律的理解绝对相统一。在当时的社会大背景下，我国的意识形态、人民主权、国家观与苏联有一定的相似之处，为此我国引入列宁法律监督思想，设立检察机关且赋予该机关一般监督权，包括：对审判机关诉讼的监督、对行政机关行政行为的监督、对立法机关活动的监督。

经过近百年的实践和发展，在党的十八大中法律监督体系更加强调公权力监督，并对权力制约、权力监督提出了全新的要求，构建起了更为明确、系统的法律监督路径，主要体现为：第一，我国司法体系改革的进一步深入，将法律监督渗入到司法权力的监督与反腐败机制创新之中；
第二，基于反贪腐需求，促进司法体制和党的纪律检查体制改革，旨在实现权力监督，建设法治中国；
第三，法律监督内涵得到丰富，呈现出系统性的特征，具备八类监督形式，包括：党内监督、民主监督、人大监督、行政监督、社会监督、审计监督、司法监督及舆论监督，不同监督之间环环相扣，形成了更为严密的法治监督体系[1]；
第四，法律监督举措逐步向着制度化的方向发展，提出了更为科学完善的司法监督制度。在党的十九大报告中，我国法律监督体系得到进一步优化，提出健全党和国家的监督体系，强调党内监督是整个法律监督体系的主导，提倡党统一领导下的监督体系。该体系具有系统性，强调各类监督的协调配合和有机衔接，凝聚成权威高效且全方位覆盖的监督体系，还具有人民性，通过更为有力的监督体系来保障人民利益，从而切实提升国家治理效能。

（一）坚持党的领导

我国法律监督体系的建构与运转，始终围绕党的领导来展开，这也是引领且支持我国法律监督体系和监督能力现代化进程的关键要素。随着我国监察体制的改革发展，监察机关被赋予了特殊的政治功能，并在国家体制中被定位成“政治机关”，及可行使国家监察职能的专责机关，不仅具备政治功能，还具备法律功能[2]。在法律监督体系的优化中，法院、检察院和党的领导之间的关系是一个需要重点关注的节点问题，即法院与检察院在按照我国相关法律法规独立行使审判权与检察权时，会获得党的领导支持与监督，故而党在我国法律监督体系优化中发挥着绝对的领导作用。

（二）坚持人民代表大会制度

在我国法律监督体系的建构过程中，必须始终以人民代表大会制度为基础和前提，该制度是我国的根本政治制度，我国的一切权力都属于人民，而人民代表大会作为人民行使国家权力的机关，可以依法通过各种形式与途径管理国家事务、经济与文化事业、社会事业等，其中当然也包括法律监督与宪法监督。基于此，在我国法律监督体系优化过程中，必须始终尊重与坚持人民代表大会制度，且坚持党内监督、人大监督与检察监督三者的有机统一，从而有效提升监督能力。

（三）坚持依法治国

在我国法律监督体系发展过程中，“坚持依法治国”是重要的规范基础，要求该体系必须以党内法规体系的建设、国家法律体系的优化作为制度保障，强化党纪和国法的有效衔接，积极落实反腐工作，严格执法，从而对公权力运行加以合理的监督。在规范层面上，法律监督体系的制度规范涉及《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）《中华人民共和国行政诉讼法》等诸多的法律规范，还涉及一系列的党内法规。对于依法监督而言，应当注重两方面的问题：第一，发挥党内法规在我国法律监督体系优化中的重要作用，这是因为党内法规能够支持与促进司法机关建设法律监督体系，即党的领导支持审判机关按照国家相关法律法规独立行使审判权，党领导下的检察院和法院依法独立行使检察权、审判权是政治性、法治性、人民性的相统一。同时，党内法规中明确指出：检察机关、纪检监察机关等政法单位的各项工作应当有效衔接且协调配合，一同促进严格执法与公正司法[3]。第二，国家法律体系的优化是我国法律监督体系的制度保障，随着我国法律体系的进一步完善，推动着国家监察体系改革向着法治化、定型化的方向发展，国家监察机关可行使对贪污贿赂、预防职务犯罪、渎职侵权职务犯罪侦查方面的监督权，且该机关对所有公职人员构建了分工明晰、体系严明、各有侧重的监督体系。

（一）监督主体

在传统法律监督模式下，各机关的内部监督有着同体监督效果较低的问题，外部监督则有着异体监督乏力的问题。其中同体监督具体指在行政监察与一些检察监督中，一个机关同时享有决策权、执行权与监督权，这种监督方式并不能形成有效的权力制衡；
各级行政监察机构所构建的行政监察体系在人力、物力、财力上均属于同级政府，其同级监督和下级监督无法保持独立性，且受到同级政府的限制，行政监察权和行政权没有加以合理分离，从而导致监督成效不尽如人意；
异体监督具体指在权力机关对各级机关的监督、检察机关对非自侦案件的审查批捕权与审查起诉权、检察机关对审判机关的诉讼监督权、审判机关对行政机关的司法审判监督权等，然而上述异体监督在人力、物力和财力上存在诸多限制，加上自我监督方式受限，最终导致监督效果较差。

（二）监督范围

我国传统法律监督模式在具体实施过程中，各个监督机构的监督范围存在交叉重叠的情况，导致监督工作不到位、不充分，主要体现为：第一，行政监察机构仅仅能够对行政机关内部的公职人员进行监督，其监督对象与我国相关法规中的公权力行使主体存在范围上的偏差，无法对党委、人大、司法机关等公职人员进行有效的监督；
第二，党内监督主要是对全体党员的纪律行为进行监督，现已经实现对全体行使公权力的公职人员进行全面的监督，然而非党员公职人员的监督依然面临着理论和制度方面的难题[4]；
第三，检察监督的监督范围中涵盖到了职务犯罪侦查权所针对的对象和党内监督，与行政监察的监督范围存在一些交叉重叠，从而影响到法律监督效果。

（三）监督手段

通过对传统法律监督模式进行分析发现，其监督手段相对单一，有的监督手段还存在制度供给不足的问题。针对权力机关监督而言，多采用质询与听取报告等非个案监督手段，难以对行政机关和司法机关产生理想的监督效果。针对行政监察机关而言，多是通过调查权、建议权与处分权来实施监督，然而相关法律法规中权力行使程序不够精细和科学，缺乏可操作性，从而导致在现实操作中极易出现权力滥用、监督对象不配合等问题。对于检察机关而言，多是通过职务犯罪侦查权、公诉权与批准逮捕权来实施监督，然而其中仅有第一项权力具有威慑力，其他监督手段缺乏刚性。

（四）监督效果

传统法律监督模式存在监督力量不集中，国家监督和党内监督相分离，各级监督机关各自为政、衔接不畅等问题，这就不能产生监督合力，致使监督效果大大降低。党纪检查机关、检察监督机关及行政监察机关三方的监督依据、监督范围均有所不同，党纪检查机关主要是按照我党相关规章制度对所有党员的违纪行为实施监督，检察监督机关主要是按照我国相关法律法规对国家机关人员的职务犯罪行为实施侦查、批捕及起诉，行政监察机关主要是依据我国相关法律法规对行政机关公职人员的不合法行为实施监督，可见三方在法律监督过程中非常容易出现相互否定或是重复工作的情况，会在很大程度上阻碍反腐败工作的开展，所以在推进法律监督体系与监督能力现代化进程中，必须将三方的力量凝聚在一起，建立起党统一领导、全方位覆盖、高效权威的法律监督体系，以提升监督能力。

针对我国传统法律监督体系中存在的监督机构不独立、监督功能重叠等方面的问题，顶层设计者应当立足于我国基本国情，将法律监督体系与监督能力现代化发展作为切入点和着眼点，持续优化和完善我国法律监督体系，从而促进国家治理体系和治理能力实现现代化、纵深化发展，有效提升法律监督体系的监督能力。具体做到以下几点：

（一）改同体监督为异体监督

针对行政监督机关存在的自我监督、检察监督机关存在的同位监督问题，需要构建以异位监督为主的法律监督体系，即成立不受司法权和行政权限制的国家监察机关，该机关保持完全独立状态，剥离了检察监督机关原有的职务犯罪侦查权，并让行政监察机关的监督权能够完全独立于执行权和决策权，且行政系统内部可以实现同级监督同级、上下级互相监督，从而获得真正有效力的监督。在传统法律监督体系下，检察监督机关针对全体公职人员的职务犯罪侦查权的监督也属于一种同体监督，该机关还兼具职务犯罪侦查权与法律监督权，这就导致其在现实操作中难以避免地同时成为裁判员与运动员，大大降低了司法的公信力。因此，顶层设计者应当对检察监督机关与行政监督机关所涉及的相同职能加以有效整合，如：预防职务犯罪职能、预防腐败职能、渎职侵权监察职能等，通过整合而形成一个独立于司法机关与行政监督机关的监察委员会，其并非传统意义上的行政机关，也不是司法机关，而是政治机关，可视为“专门的监督机关”，其兼具混合性、综合性及独立性的特征，能够对各级监督机关的部分职能加以有效整合，提高法律监督效果[5]。

（二）拓展法律监督范围

在法律监督实施过程中，为能够实现对全体行使公权力的人员进行全方位的覆盖，需要进一步拓展法律监督范围，解决各级监督机关之间职能交叉重叠、监督不到位等方面的问题。也就是通过对《监察法》中的相关制度进行完善和优化，并对各级监察机关的监督范围进行科学整合，让监督范围不再局限于党政机关、权力机关与“一府一委”两院中的全体公职人员，这些人员已经获得国家行政编制，由国家财政提供薪酬福利，必须依法履行公职。而是应当拓展到对国有企业、依法开设的组织机构、教科文卫体事业单位及基层群众性自治部门中全体非公职人员的法律监督。

（三）加强法律监督手段

在完善法律监督体系的过程中，需要与时俱进，创设新型的国家监督权，严格按照国家相关法律法规赋予各级监督机关相应的职权和监督手段，通过制定的制度规范来明确“留置”替代“双规”，以实现党纪监督手段的合规性与合法性。也就是检察监督机关除了具备监督权、处置权与调查权以外，还需赋予其谈话权、询问权、留置权等十二项法律监督手段。在这一过程中，为能够更好地维护公民的基本权利，需要针对涉及人身自由的监督举措，制定出更加清晰、合理的法律法规，并进一步完善相关程序规范。

（四）凝聚监督力量的路径

针对传统法律监督体系实施中存在的监督效果不佳的问题，顶层设计者应当将党内监督和国家监督进行有效结合，将党纪检查机关与国家检察机关的职能有机统一，做到精简效能和规范运转，从而实现执法和执纪相衔接。同时，需要将我党、人大、各级监督机关、社会各界的力量等都凝聚在一起，始终坚持党的领导，构建多元监督主体并存的全新法律监督体系。这里的监督主体不仅包括人大、检察监督机关、行政监督机关等，还包括了民主监督、群众监督及舆论监督，旨在促进法律监督体系各个层面之间能够彼此制约与监督，切实提升我国法律监督体系整体效能。

在新时代背景下，我国传统法律监督体系在具体实践中暴露出诸多的问题，已经无法满足我国治理现代化发展的需求。基于此，顶层设计人员需要对这些问题进行深入研究和分析，然后立足于我国国家治理视角，从监督主体、监督范围、监督手段等方面出发，不断完善我国法律监督体系，提升监督能力，从而加快推动法律监督体系与监督能力现代化进程。

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