国外政府诚信治理实践、研究和启示

陈丽君 胡晓慧

党的二十大报告指出，要完善社会信用等市场经济基础制度，弘扬诚信文化，健全诚信建设长效机制。我国经济社会发展正处于向高质量发展转型阶段，社会信用体系建设成为新时代高质量发展的内在要求。作为社会信用体系的重要组成部分，政府诚信受到越来越广泛的关注。

21世纪以来，东西方各国普遍面临不同程度的政府诚信问题。一方面，政府在经济社会发展和公共服务提供上发挥越来越大的作用，政府“有形的手”已延伸到社会各个领域；
另一方面，虚假承诺、浪费公共资源、腐败等政府失信行为越来越普遍，引发了政府信任危机。也引致国外学术界和实务界对政府诚信研究以及政府诚信治理日益重视。因此，明晰政府诚信的内涵和重要性，系统总结国内外现有研究揭示的政府诚信影响因素以及世界各国政府诚信治理实践，对推动我国政府诚信建设，提高我国政府公信力具有重要启示。

何谓政府诚信

“诚信”的本质在东西方都包含了“诚实”和“守信”两层含义。虽然国外对诚信内涵的理解，已形成三种不同视角，但任何对诚信问题的探博讨都离不开诚信行为的主体，当诚信行为主体发生变化时，诚信内涵随主体的职能定位、职责特征以及互动对象会发生相应的变化。政府诚信是以政府为诚信主体的诚信，它意味着政府作为行为者所采取的相关行为必须符合诚实守诺、公正公平等一系列诚信伦理规则要求。关于政府诚信内涵的界定，学者们对其有宽窄不一的理解。狭义的理解将政府诚信等同于政府雇员个体诚信，强调代表政府行为的雇员个体遵守诚信规则，说真话办实事、没有不端行为。广义的理解则从政府基本职能和职责出发，强调政府作为行为者在执行其职责时的表现。

正是基于政府诚信所遵从规则是有利于其长期生存的规则，国内外大量实践和研究凸显了政府诚信的重要性。

政府诚信是政府合法性和公信力的基础。任何社会互动活动最终都以获得互动对方的信任为前提和目的。政府合法性和公信力是立国之本，二者既取决于政府履行其职能的能力，也取决于政府诚信。大量研究揭示了政府诚信与政府公信力之间的关系，政府诚信是政府公信力的源泉和基础，作为一种组织诚信，政府失信行为极易引发官员腐败行为，不利于政府合法性和公信力。提高政府合法性和公信力必须首先“确保政府的行为是诚信的、开放的和可接近的，是回应性，并且为公共利益而作为”。

政府诚信是建立有效政府的支撑。美国著名行政学家Denhardt独辟蹊径地论述了政府信任和政府执政能力之间的关系，政府执政力因政府信任而得到加强，而政府信任的提高取决于推进更大程度政府诚信和政府回应性。政府诚信以及政府回应性是政府信任的基础，而高政府信任进一步提高了政府执政力，政府诚信在政府执政力中發挥了关键性作用，促进了有效政府的建立。

政府诚信是责任政府的坚实保障。责任政府的本质就是言而有信。要实现责任政府，既需要政府履行积极的职责，也需要承担消极的职责。当政府利益与公众利益、社会利益发生冲突时，责任政府要坚持公众利益和社会利益至上，选择符合长期生存和有利于整个群体幸福的行为。这恰恰与政府诚信不谋而合。非洲学者Bonsu等人针对非洲地区国家的研究指出，政府诚信、内部控制和领导实践对公共问责制有积极和显著影响。

2021年9月21日，利比亚总理阿卜杜勒·哈米德·德贝巴在抗议国民代表大会撤回对利比亚民族团结政府（过渡政府）的信任的活动中讲话。

政府诚信是营商环境的根本。世界银行曾宣布，在发展中国家腐败是头号公敌，政府失信行为将严重破坏当地的营商环境和经济发展。“2018中国信用小康指数”推出了“中国营商环境满意度大调查”，调查结果显示，地方政府失信是损害营商环境的关键因素。若政府不讲诚信，会给企业带来巨大经济损失，甚至威胁企业家的人身安全。政府信任危机将导致企业“用脚投票”，严重损害当地经济发展和社会稳定。一旦企业和社会认定某地政府没有诚信，政府想重新采取措施挽回形象已是难上加难。

国外诚信治理如何实践

20世纪后半叶以来，东西方各国面对空前严重的政府信任危机，开展了前所未有的政府诚信研究，并大大推进了各国政府诚信建设。总结相关研究和各国实践，政府诚信建设的实践领域主要体现在完善的制度体系、监管和问责机制、公共部门雇员个人道德素质方面。

制度以及制度营造的机制环境是行为恰当性的保障，法律制度的不完善将给政府工作人员的不诚信行为留下很大活动空间。政府诚信制度是政府为促进政府诚信而制定的法律、法规等，在预防隐瞒欺骗、滥用权力、朝令夕改等不诚信行为方面发挥重要作用。

在国外政府诚信治理实践中，建立政府诚信相关制度体系成为低腐败国家和高腐败国家共同的选择，具体涵盖了产权制度、政府采购制度、选举制度、公务员制度、议会监督制度等一系列法律制度。根据《2022年全球清廉指数》，新加坡排名第5位，成为亚太地区最清廉的国家。新加坡建立了法网严密的政府诚信治理体系，出台了《防止贪污法令》《没收贪污所得利益法》《不明财物充公法令》《公务员指导手册》等系列法律。马来西亚全球清廉指数2021年和2022年均排名62位，与2019年的51位相比有所下降。作为相对中等腐败国家，马来西亚一直在与腐败做斗争。自1980年以来，马来西亚政府制定了诸多重建政府诚信的法律体系，出台了马来西亚廉政计划（IIM）、国家廉政计划（NIP）等。2019年，马来西亚政府启动了《2019—2023年国家反腐败计划》，希望通过5年持续的反腐败计划，强化政府诚信，提高政府的公信力。在该计划中，引入了政府人员财产公示制度，颁布了新《公司法》，进一步规范政府和企业的行为。

监管和问责机制与政府诚信息息相关，监管质量与政府诚信已在诸多实证研究中进行了探索。正如监管质量可以有效降低政府不诚信行为，减少公共部门腐败并推动善治。审计、欺诈控制以及提高侦察概率直觉有助于公共部门诚信治理实践，不充分的诚信考核评价则不利于公共部门诚信。

高清廉低腐败国家大都建立了完善的监管问责机制，其突出特点在于监管明显腐败行为的同时，更强调“灰色地带”的伦理规范。相较于严重腐败而言，灰色腐败是临界的腐败，如政府公职人员收受礼物、在招聘中提携亲友、接受超规格款待、虚假承诺、撒谎等不誠信行为。任何可能对政府诚信造成不利影响的行为均被监管机制覆盖，尤其是对公众来说重要但却经常被官员低估或漠视的政府不诚信行为。如，新加坡监管体系建立的出发点并非是假设无人贪污，而是确保任何不诚信行为以及潜在不诚信行为必被揭发且受到严厉惩罚。早在1958年，美国国会就通过了《政府工作人员伦理准则》，后又接连颁布《美国政府伦理法》《美国众议院议员和雇员伦理准则》，旨在推动公职人员将诚信内化。2022年，澳大利亚成立了“澳洲反腐委员会”（NACC），该委员会在调查滥用职权、违背公众信任等刑事或非刑事腐败行为的同时，也在时刻监管潜在腐败行为即灰色腐败。

2022年10月26日，意大利罗马，意大利参议院在对总理梅洛尼领导的新政府进行信任投票前的辩论中看到的景象。梅洛尼在下议院轻松赢得考验的第二天，将面临两次必需的议会信任投票中的第二次。

政府诚信是政府部门的组织诚信，与政府雇员的个体诚信存在着互联互动又相互区别的联系。政府行为通过政府雇员的各类公务员行为表征出来，政府雇员的行为无疑代表了政府行为，良好的政府诚信以良好的政府个体诚信为基础，政府诚信外显为政府雇员的行为。已有研究表明，拥有良好的技能、经验、知识和责任意识的公共部门雇员能够在工作场所更好地实施诚信行为。以马来西亚的联邦首席诚信官为例，指出首席诚信官的胜任力和工作绩效等素质对马来西亚公共部门诚信水平具有显著的积极影响，有助于推动廉洁诚信氛围的形成。为提高公共部门雇员的诚信水平，美国政府道德署针对政府雇员开展了诚信测量和评价，并针对评价结果对其进行诚信训练。马来西亚反贪污委员会（MACA）成立以来，提供了不同的公务员培训计划，旨在促进公务员遵守法律、防止不诚信行为。

综上所述，各国的诚信治理实践表明，大多数国家在政府诚信治理中并不直接寄希望于公共部门雇员和人民群众的道德上，而是选择法律和制度先行的举措。但这并不意味着政府诚信治理存在“一刀切”的方法，需要结合本国政府诚信发展阶段。社会学者Perlman 等人通过针对764名国际城市/县管理协会的首席行政官的调研指出，美国地方政府目前存在两类诚信管理方法：一类是基于合规的低路方法，强调命令、制度化以及对违反法律的不诚信行为进行惩戒；
另一类是基于诚信的高路方法，鼓励公共部门雇员将道德和诚信内化，强调以诚信为基础的道德和价值观对政府诚信的重要作用。

高腐败国家和低腐败国家在政府诚信治理中存在明显的区别。高腐败国家的诚信管理实践更关注制度规则建设的低路方法，通过颁布系列法律明确不诚信行为，并对不诚信行为实施惩罚。但是，法律和规则无法涵盖所有不诚信行为，尤其是潜在的、处于灰色地带的不诚信行为。因此新加坡、澳大利亚等低腐败国家的政府诚信治理实践越来越注重遵循基于价值的高路方法，关注灰色腐败和潜在不诚信行为的识别，以及对政府及其雇员诚信道德的高要求。同时，对公共部门雇员开展基于情境的教育培训，通过情境展示帮助公共部门雇员审视自己的价值观并识别不诚信行为。

对中国政府诚信治理有何启示

西方政府诚信研究和治理实践为我们理解政府诚信内涵、明晰政府诚信的价值作用以及提高政府诚信奠定了基础。

建设政府诚信首先要强化政府诚信行为的主体地位。政府诚信是以政府为诚信主体的诚信，要求政府作为行为者所采取的相关行为必须符合诚信伦理规则。其次，在明确政府诚信行为主体地位的基础上，加强政府行为法制化建设，将政府的各项工作和政策纳入到法制化管理轨道，以法律形式保障政府诚信行为。借鉴高政府诚信国家的经验，从规范约束政府部门及其雇员行为、加强不诚信行为惩治、反腐败机构行为约束等角度出发，完善包括政府行政伦理法、政府信息公开法、行政诉讼法、行政许可法、政府采购制度、政府行政问责制等在内的一系列法律制度。

鉴于政府诚信与政府雇员个体诚信之间的关系，提高政府诚信，非常重要的是加强政府工作人员个体诚信建设，确保政府各层次工作人员都具有诚信行为。首先，应以“高路标准”实施公职人员诚信建设，强化政府工作人员诚信教育培训。采用情境腐败干预的培训方法，帮助政府工作人员识别利益冲突情境，以杜绝不诚信行为以及潜在的不诚信行为。其次，在公务员人事管理制度上，建立全过程诚信管理机制。具体包括伦理型领导的模范作用建设、公务员操守和行为规范的确立、公务员伦理培训的开展、公务员财产申报制度的执行、审计和内部监督制度的建立以及公务员司法惩戒制度等。

从不诚信行为发生的微观认知心理机制来看，提高政府及其工作人员失信行为侦察概率的直觉、建立有效的奖惩问责机制将有效地制约政府失信行为的发生。首先，强化多元主体监督，鼓励企业、公众、第三方组织、媒体以及政府自身对政府行政行为展开监督，促进政府信息披露、行政行为公开和公正守信的行为。其次，健全政府诚信评价体系，加快利用大数据技术在征信中的作用，在公共信用信息归集、披露和使用等过程中将政府守信（失信）行为纳入监察，创建政府失信数据库和黑名单体系，将诚信指标纳入政府考核和公务员考核晋升的评价依据。再次，完善政府失信惩戒问责机制。加强对政府失信行为的整治，探索建立政府失信追溯机制，建立引咎辞职、质询、责任审计等制度。借助国家赔偿和补偿制度等来应对政府失信行为对公众造成损害时的救济，从而提高政府整体的诚信水平。

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